全球矿产资源虽然总量丰富，供应充裕，但是百年未有之大变局下，尤其是在全球资源治理“区域化”“集团化”，以及一些国家为了提高矿业收益出台逆全球化矿业政策情形下，叠加金融资本的影响，全球矿产资源市场震荡加剧，越来越多的国家更加重视和关注矿产初级原材料供应问题。我国作为全球矿产资源消费大国，对进口量超大或涉及农业生产，以及对国民经济发展中基础设施建设和制造业发展影响较大且具有通用性的矿产，在供应保障方式组合上需要予以重点关注。
一、全球矿产资源丰富，供应总体充裕
（一）全球矿产资源储量总体上是“越开越多”
本世纪20年来，尽管主要矿产品消费总体逐年增加，但是随着找矿技术的创新应用，以及勘查投入与勘查工作的持续推进，全球不断地有新的矿床被发现，使得消耗的矿产资源储量不仅及时得到有效补充，而且资源储量总量保持增长态势。据BP和美国地调局统计数据，与2001年相比，2021年底全球铁、锰、铬、铜、铝、铅、锌、镍、钾、磷等矿产储量均有不同程度地增长。其中，铁、铝、锌、钾等矿产储量增幅在30%左右，铅、镍等矿产增幅约为40-60%，锰、铜、磷等矿产增幅超过100%。
（二）全球主要矿产品供应较为宽松
据美国地调局及国际钢铁协会等机构统计数据，与2001年相比，2021年全球煤炭、原油、天然气、铁矿、锰矿、铬铁矿、铜精矿、铝土矿、铅精矿、锌精矿、镍精矿、钾盐、磷矿等矿产品产量均呈增长态势（中国除锰、铬、镍等少数矿产外，产量增速均高于全球水平，其中钾盐增速相当于全球水平10倍之多）。而且，全球矿产品总体上能够实现供需平衡，例如近10年，全球70%以上的年份供应略有过剩，其中钢铁、原油、天然气等产品存在1-5%的供应过剩率，仅铜等少数产品供应略有不足，但近10年的平均供应短缺率也在1%以内，可以通过库存调节供应缺口。
二、矿产资源被越来越多的国家所重视
冷战结束后，美国和欧洲许多国家纷纷抛售冷战期间所建立的矿产品储备，似乎一切矿产品都可以在市场上买到，但是这个相对稳定的期限大致只维持了20多年的相对平静。现在，美国、欧盟、日本等一些先期工业化国家，又重提源发于二战期间的有关战略性矿产、关键矿产等术语，并频现于美国、欧盟、日本等国家的战略或规划等文件之中，表明矿产资源供应仍然是当今社会各国要着力解决的一个重大问题。从实际情况看，近几年美国、欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、韩国、英国、印度等都发布了新版关键矿产目录清单，并落实了相关资源保障的战略举措。最典型的是美国、欧盟和日本，为建立强大和负责任的关键矿产供应链，不断地与有关资源大国在矿产资源产业领域建立多边或双边合作机制，期待通过合作增强矿产资源产业链供应链韧性。例如美国，先后主导建立了“能源资源治理倡议”“矿产安全伙伴关系”等多边合作机制，使得全球资源地缘政治、资源治理体系变得更为复杂。
三、矿产资源保障宜重点关注十种矿产
参考美国、欧盟等国家的新版关键矿产目录清单，并结合我国现代化经济体系建设对矿产资源的实际需求，综合权威机构公布的数据，在可统计或推算需求的28种矿产中，目前我国消费超过亿吨级的矿产有煤炭、原油、天然气、铁矿石、磷矿等5种，超过千万吨级的有铜、铝、锰、铬、钾盐等5种，超过百万吨级的有萤石、镍、晶质石墨等3种，百万吨以下的有稀土、锡、钼、钴、钨、锑、锂、铌、铟、镓、金、铍、锗、钽、铼等15种，其中千吨以下的有铟、镓、铍、锗、钽、铼等6种，尤其是铍、铼，消费量不足100吨。
原则上，对涉及农业生产、能源安全，以及在国民经济发展中影响基础设施建设和制造业发展所需的通用矿产、“双碳”目标下对能源转型至关重要的矿产，都可以作为保供的重点对象。但是，从实际情况看，近10年全国原油、天然气、煤炭、铁矿石、铜精矿、铝土矿、锰矿、铬铁矿等8种矿产品进口额合计占矿产品进口总额比重已逼近90%。另一方面，这8种矿产品进口体量大，且绝大多数对外依存度超过了50%，而且恰恰是影响能源安全和基础设施建设及制造业发展的主要通用矿产，加上影响农业生产所需的钾盐、磷矿，使得这10种矿产已成为当下保供的重点。“双碳”目标下，虽然国内镍、钴、锂等供需小体量的矿产也很紧缺，但是这些矿产近几年“走出去”成果较为丰硕，且对经济社会发展暂不会造成全局性影响，可暂不作为保供重点。
四、十种矿产供应保障没有统一的“灵丹妙药”，需要区别对待
原油、天然气、煤炭、铁矿石、铜精矿、铝土矿、锰矿、铬铁矿、钾盐、磷矿等10种矿产，影响供应能力提升的因素各不相同。其中，石油、天然气、铜等3种矿产主要是国内资源找矿发现不足约束开发能力提升，铁矿石、铝土矿、钾盐等3种矿产主要是资源品质较差约束产量增长，煤炭、磷矿等2种矿产主要是政策问题导致供应不足或供需区域性失衡，锰矿、铬铁矿等2种矿产主要是国内资源稀缺导致供应不足。此外，高海拔和生态脆弱区资源开发不充分，废钢、废铜、废铝等二次资源回收利用体系不健全，也影响了供应能力释放。
（一）石油、天然气和铜等3种矿产需要加强找矿保供
以地球深部探测技术与装备创新为支撑，以创新勘查机制和提升勘查市场活力为保障，增加财政勘查投入，增强找矿力度，巩固和新增一批矿产资源基地，不断夯实资源保障基础。其中，油气要加快推动西部地区增储上产，推进海域生产基地建设，加大非常规油气开发力度，力争形成更多的油气增产新领域。铜矿方面，要加快解决勘查新区块供给跟不上的问题，为找矿突破、找矿增储提供勘查新空间，为铜精矿稳产增产，以及建设开发基地核心区提供资源储量保障。
（二）煤炭、磷矿等2种矿产需要政策协同保供
煤炭方面，国内有着很好的资源优势和产能基础，保供的关键在于政策的稳定性和延续性，不能因个别矿山问题而再出现区域性或全局性“一刀切”式的治理整顿，不能再让矿山企业生产在被动式的治理整顿和保供政策之间徘徊，进而影响整体稳产增产。磷矿方面，国内整体上虽然供应略有盈余，但是全国磷肥生产与磷矿资源开发在空间上不完全匹配，加上新能源磷酸铁锂电池产量迅猛增长挤压磷肥生产用矿、部分主产区限制跨区跨省流动，以及大企业“惜售”下，2022年上半年国内磷矿市场曾供应极度紧张，价格飙升，导致一些磷肥生产上市公司采取减少磷矿采购、减少开工率来规避风险，需要按照建设全国统一大市场的要求，取消磷矿石“不出省不出市”的限流政策，促进市场自由流动。
（三）铁矿石、铝土矿和钾盐等3种矿产需要强化技术创新保供
我国铁矿石、铝土矿和钾盐资源总量丰富，但是资源品质较差，影响资源开发利用的经济效益和生态效益。例如，铁矿石面临品位低而导致开发利用产生大量尾矿问题，铝土矿的赤泥污染问题一直未解决，钾盐也面临卤水提钾排放大量苦卤影响环境问题。另一方面，我国煤下高硫铝土矿因技术工艺问题，开发难度较大，目前国内煤下铝尚无成熟大规模工业化开发的成功案例。类似这些制约保供能力提升的技术短板弱项，需要坚持创新驱动，通过解决开发中的技术瓶颈来拓展资源保障空间。
（四）铁、铜、铝等矿产还需要专项政策支持保供
废旧资源回收再利用是增强保供能力的重要举措。例如美国，2021年粗钢产量8700万吨，其中废钢产钢4600万吨，约解决了53%的炼钢原料需求。我国随着废旧金属资源累积量的增加，再生金属产量规模总体在不断提升，但是在原材料供应中的贡献占比仍只有20%-25%，不足美国等发达国家水平的50%。废旧资源回收利用政策体系不健全影响再生金属对原生矿的替代，需要国家对废钢、废铜、废铝等废旧资源回收加强税收、财政等方面的专项政策支持，以减轻对原生矿的保供压力。例如废铜，我国2020年前后的耗铜产品，将在2035年左右进入报废期，届时将可能产生约400万吨/年的铜替代原料，有望解决国内30%左右的用铜需求。另外，西部地区是我国未来矿产品产量增长的主要区域，也需要专项政策支持这些高海拔和生态脆弱区的资源得到充分开发。
（五）加强国际矿业合作保供
油气方面，2021年俄罗斯原油、天然气产量分别占全球12.7%、17.4%，分别占我国进口总量15.5%、9.9%，宜加强双方交流合作，促进俄方油气进口在我国能源中的地位稳中有升。非油气矿产方面，应关注巴西、智利、秘鲁、几内亚、南非、加蓬、刚果（金）、哈萨克斯坦、印尼等资源大国，精准对接资源国产业链本土化要求，推动与资源国产业链深度嵌合和利益绑定，努力降低海外投资风险。同时，注重推进可持续和负责任的矿产开发，主动发布可靠和透明的数据信息，减少来自社区环境、劳工、安全和社会治理等方面的阻力，切实增强企业海外权益资源及时转化为实际产能、产量和产品的保供能力。
此外，需要精准研判国际形势，动态评估供应和价格风险，完善政策池工具箱，强化应对国际重大冲突资源事件的应急处置能力。要加强储备能力建设，建立政府和企业共同参与的产品、产能和产地储备相衔接的储备体系，完善产品、产能、产地国家储备制度和政策，增强风险防控能力。
陈甲斌（中国自然资源经济研究院）
